楊晶華 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院臺(tái)灣研究所助理研究員

2018年6月18日，美國(guó)參議院以85票同意，10票反對(duì)的投票結(jié)果順利通過了參議院版本的“2019財(cái)政年度國(guó)防授權(quán)法案”（National Defense Authorization Act，簡(jiǎn)稱NDAA）（H.R.5515）。此次參議院通過的最后版本內(nèi)容預(yù)計(jì)下周才會(huì)全文對(duì)外公開，但據(jù)悉涉臺(tái)部分未作修改。根據(jù)日前公布的版本，“美國(guó)國(guó)會(huì)建議美軍應(yīng)適度參加臺(tái)灣軍演”等強(qiáng)化美臺(tái)軍事合作的條文內(nèi)容引發(fā)較大爭(zhēng)議。

參議院版本的“2019財(cái)政年度國(guó)防授權(quán)法案”第1243條的涉臺(tái)部分繼續(xù)延續(xù)了去年強(qiáng)化美臺(tái)雙邊合作，提升臺(tái)灣地區(qū)軍事防御能力的路線。主要爭(zhēng)議點(diǎn)包括：“美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)推動(dòng)加強(qiáng)與臺(tái)灣的安全交流政策，包括適當(dāng)參與臺(tái)灣軍演，如年度‘漢光演習(xí)’，臺(tái)灣也應(yīng)適當(dāng)參與美國(guó)的軍演”；“基于‘臺(tái)灣旅行法’，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)促進(jìn)美臺(tái)高階官員及一般官員的往來”；“美國(guó)防部長(zhǎng)應(yīng)考慮支持派遣美軍醫(yī)療船赴臺(tái)，作為‘太平洋伙伴關(guān)系’任務(wù)的一部分”等。在5月24日，美國(guó)眾議院通過的“國(guó)防授權(quán)法案”第1253條涉臺(tái)部分中也有相關(guān)強(qiáng)化美臺(tái)關(guān)系的內(nèi)容，但并未包括美臺(tái)軍演等。根據(jù)美國(guó)的相關(guān)法律規(guī)定，參眾兩院必須協(xié)調(diào)出內(nèi)容一致的版本，再由各自表決，最終將表決通過后的法案送交總統(tǒng)簽字生效。

美國(guó)參眾兩院在提交的“國(guó)防授權(quán)法案”中夾帶提升美臺(tái)軍事關(guān)系，挑釁一中原則的內(nèi)容已經(jīng)不是第一次了。在去年通過的“2018財(cái)政年度國(guó)防授權(quán)法案”中也有附加“美臺(tái)軍艦互訪”的條文。除此以外，美國(guó)參眾兩院各委員會(huì)還陸續(xù)提出了“2017年臺(tái)灣安全法”，“2018年亞洲再保證倡議法案”、“2018年臺(tái)灣國(guó)防評(píng)估委員會(huì)法案”等與臺(tái)灣相關(guān)的法案。目前距離此屆（115屆）國(guó)會(huì)會(huì)期結(jié)束大概還剩六個(gè)月，如果這些法案沒有在會(huì)期結(jié)束前走完程序，只能在新的會(huì)期中，重新由委員會(huì)提案。就目前的進(jìn)度來看，“2019財(cái)政年度國(guó)防授權(quán)法案”是一定會(huì)通過的，因?yàn)樗菄?guó)會(huì)每年都會(huì)通過的為數(shù)不多的重要法案之一，授權(quán)美國(guó)軍事開支。但其余三個(gè)目前聯(lián)署困難，進(jìn)展有限。不難發(fā)現(xiàn)對(duì)臺(tái)灣地區(qū)針對(duì)性強(qiáng)的法案推動(dòng)難度比較大，而以“搭車”方式，夾帶在區(qū)域性強(qiáng)、整體規(guī)劃性強(qiáng)、迫切性強(qiáng)的大法案中一并通過的難度較低，因此這也成為國(guó)會(huì)近來常用的方式。

美國(guó)國(guó)會(huì)推動(dòng)提升美臺(tái)關(guān)系條款主要是對(duì)中國(guó)影響力的擔(dān)憂，當(dāng)然也有臺(tái)當(dāng)局游說的作用。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速崛起及兩國(guó)實(shí)力的此消彼長(zhǎng)已引發(fā)國(guó)會(huì)的高度關(guān)注。5月17日眾議院的常設(shè)情報(bào)特別委員會(huì)以“中國(guó)的全球軍事擴(kuò)張”為題召開聽證會(huì)，研究中國(guó)對(duì)美國(guó)重大影響的威脅。而此次的“國(guó)防授權(quán)法案”也整體反映了國(guó)會(huì)對(duì)“中國(guó)威脅”的憂慮。而蔡當(dāng)局上臺(tái)以來，拒不承認(rèn)“九二共識(shí)”，并以“柔性”、“隱性”、“迂回”的方式推動(dòng)“臺(tái)獨(dú)”發(fā)展，導(dǎo)致兩岸官方交流機(jī)制停擺，產(chǎn)生的負(fù)面影響已引發(fā)執(zhí)政危機(jī)。為了轉(zhuǎn)移內(nèi)部執(zhí)政壓力，蔡當(dāng)局轉(zhuǎn)而尋求美國(guó)的支持，以期在中美大國(guó)博弈的夾縫中，提升臺(tái)灣地區(qū)的“戰(zhàn)略棋子”價(jià)值。因此，對(duì)于“國(guó)防授權(quán)法案”的涉臺(tái)條款，蔡當(dāng)局表示樂見其成。但美臺(tái)關(guān)系一向是由美國(guó)主導(dǎo)并在中美關(guān)系的大框架下進(jìn)行的，戰(zhàn)略起點(diǎn)與目的都是美國(guó)利益，并非“護(hù)臺(tái)”。

軍演在國(guó)際政治博弈上的作用早已超出純軍事功能而成為國(guó)家整體戰(zhàn)略的重要組成。軍事聯(lián)合演習(xí)的國(guó)家一般為邦交國(guó)或是軍事同盟，尤其伴隨敏感區(qū)域、敏感時(shí)間或敏感事件等要素，多為強(qiáng)化軍事關(guān)系，鞏固戰(zhàn)略聯(lián)盟。美軍參加臺(tái)灣軍演的舉動(dòng)將是對(duì)一中原則嚴(yán)重的破壞。大陸官方多次敦促美方停止對(duì)臺(tái)軍事聯(lián)系，以免損害中美關(guān)系與臺(tái)海和平穩(wěn)定。當(dāng)然，“國(guó)防授權(quán)法案”涉臺(tái)部分相關(guān)條款的規(guī)定屬于建議性規(guī)定，而非強(qiáng)制性規(guī)定，并不具備強(qiáng)制性法律效力，最終是否實(shí)施還取決于美國(guó)行政部門的決策。如“臺(tái)灣旅行法”生效至今，也并未有臺(tái)當(dāng)局期待的美方高階官員赴臺(tái)。在備受關(guān)注的“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”內(nèi)湖新館揭幕式上，美國(guó)也僅派出主管教育文化的助理國(guó)務(wù)卿羅伊斯赴臺(tái)慶賀。但“國(guó)防授權(quán)法案”還是對(duì)美國(guó)行政部門強(qiáng)化美臺(tái)軍事關(guān)系施加了推力，并為其尋求實(shí)質(zhì)性突破提供了法律依據(jù)，也為中美關(guān)系與臺(tái)海和平穩(wěn)定增加了變數(shù)。