制圖／高岳
□ 本報記者 萬靜
中國政法大學(xué)法治政府研究院4月8日發(fā)布的《中國法治政府發(fā)展報告(2016)》顯示，截至2016年12月28日，共有19個地方出臺了網(wǎng)約車服務(wù)管理實施辦法或?qū)嵤┘殑t。但是只有3個地方是以政府規(guī)章形式出現(xiàn)，其余16個城市以其他規(guī)范性文件形式出臺。
《報告》分析指出，各地方城市政府出臺的實施細則，為網(wǎng)約車平臺公司、車輛和駕駛員設(shè)置了高標(biāo)準(zhǔn)，窒息了網(wǎng)約車的發(fā)展，不僅違反了行政許可法的有關(guān)規(guī)定，更不符合共享經(jīng)濟的基本特征和發(fā)展規(guī)律。
車籍限制成共同“標(biāo)配”
《報告》披露，2016年《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)出臺，截至2016年12月28日，調(diào)研人員在北大法寶中共檢索到19件地方網(wǎng)約車服務(wù)管理實施辦法。其中，上海、重慶、廣州3個城市以地方政府規(guī)章形式出臺了實施辦法，合肥、天津、北京、安陽、廈門、金華、大連、瀘州、周口、漯河、平頂山、杭州、新鄉(xiāng)、寧波、南平、龍巖等16個城市以其他規(guī)范性文件形式出臺了實施辦法。19個地方的實施辦法在《暫行辦法》內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對從事網(wǎng)約車服務(wù)的車輛和駕駛員的許可條件進行了更為嚴格的規(guī)定。
其中，要求車輛車籍所在地為本市行政區(qū)域，成為地方限制的“標(biāo)配”。在19個城市中，無一例外地都將車籍所在地為本市行政區(qū)域作為從事網(wǎng)約車服務(wù)的條件之一。
及電動車功率在19個城市中，有13個城市對車輛的軸距、排氣量或功率、續(xù)航時間等作出規(guī)定，只有安陽、周口、平頂山、新鄉(xiāng)、南平、龍巖6個城市未作相關(guān)規(guī)定。對車輛軸距、排氣量等作出規(guī)定的城市，普遍都設(shè)置了較高的標(biāo)準(zhǔn)。例如，上海市要求車輛軸距達到2600毫米以上，北京市對車輛軸距和排氣量同時作出規(guī)定：“5座三廂小客車車輛軸距不小于2650毫米(含新能源車)，排氣量不小于1.8升；7座乘用車排氣量不小于2.0升、軸距不小于3000毫米。”
多地對車主所在地有限制
在19個城市中，有10個城市明確要求駕駛員具有本市戶籍或居住證。其中，上海、重慶、北京、天津四個地方明確規(guī)定網(wǎng)約車駕駛員應(yīng)當(dāng)具有本市戶籍。廣州、合肥、安陽、廈門、大連、瀘州、杭州、寧波規(guī)定駕駛員須有本市戶籍或居住證。
廣州、天津、大連三市將初中畢業(yè)以上文化程度作為網(wǎng)約車駕駛員的條件之一。
安陽、大連、瀘州、周口、漯河和新鄉(xiāng)6個城市對網(wǎng)約車駕駛員的年齡進行了規(guī)定。其中，安陽市規(guī)定，男性年齡在60周歲以下，女性年齡在55周歲以下。大連、瀘州和周口市規(guī)定，網(wǎng)約車駕駛員年齡應(yīng)當(dāng)在60周歲以下。漯河和新鄉(xiāng)市規(guī)定，網(wǎng)約車駕駛員年齡不超過國家法定退休年齡。
規(guī)范性文件層級低致處罰難
《報告》指出，從北京市網(wǎng)約車新政實施兩個月以來的情況看，交通管理部門對非京籍駕駛員、非京籍車輛和不符合規(guī)定的軸距、排氣量等標(biāo)準(zhǔn)的查處力度很小。一方面，北京市的網(wǎng)約車新政是以一般規(guī)范性文件的形式作出的，依照行政處罰法規(guī)定，其不得設(shè)定任何行政處罰的措施。因此，即使交通管理部門發(fā)現(xiàn)有違反行政規(guī)定提供網(wǎng)約車服務(wù)的行為，也不得作出任何行政處罰。另一方面，北京市網(wǎng)約車新政并未得到嚴格執(zhí)行，也從側(cè)面反映出這一規(guī)定過于苛刻，一旦嚴格執(zhí)行必將導(dǎo)致北京市網(wǎng)約車數(shù)量急劇減少。如此一來，城市居民將重新陷入“打車難”“打車貴”的境地，多年來屢禁不絕卻因為網(wǎng)約車的出現(xiàn)而大大減少的“黑車”又將大規(guī)模卷土重來。
《報告》對此分析指出，按照比例原則的要求，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取最小損害當(dāng)事人利益的手段來達到所追求的行政目的。同時，行政機關(guān)在實施行政行為前，必須對利益進行衡量，只有當(dāng)可能取得的利益大于可能損害的利益時才能實施。而北京等地的網(wǎng)約車地方規(guī)范對車籍、戶籍、車型等過于嚴苛的限制，違反了行政法中的比例原則。此外，地方網(wǎng)約車的立法規(guī)范也體現(xiàn)出以管制為導(dǎo)向的一刀切規(guī)定，受到了社會各界的廣泛質(zhì)疑。
多地辦法違反行政許可法
《報告》分析指出，依照行政許可法規(guī)定，規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定任何種類的許可。在19個地方網(wǎng)約車規(guī)定中，只有上海和重慶以省級政府規(guī)章的形式出臺實施辦法符合行政許可法的規(guī)定，廣州市以地方政府規(guī)章形式出臺實施辦法和其他設(shè)區(qū)的市以規(guī)范性文件的形式出臺實施辦法都違反該法有關(guān)規(guī)定。
此外，依據(jù)行政許可法第15條第2款規(guī)定，“設(shè)定行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場”。因此，北京等地方對車輛和駕駛員戶籍的限制違反了行政許可法所規(guī)定的市場公平與開放的原則。
而許多地方規(guī)定網(wǎng)約車的檔次必須高于出租車或者價格必須高于出租車1.2倍甚至1.5倍的要求，明顯違反了行政許可法第5條規(guī)定的設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循公平的原則。
《報告》指出，對共享經(jīng)濟進行法律規(guī)制，首先要端正規(guī)制的目的。許多國家提出對共享經(jīng)濟進行法律規(guī)制，都是為了防止提供不規(guī)范服務(wù)和侵犯消費者權(quán)益等行為，而不簡單是因為其沒有遵守許可等法律制度的規(guī)定。
《報告》認為，對共享經(jīng)濟進行法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)重點在事中和事后與網(wǎng)約車平臺公司開展合作，充分運用大數(shù)據(jù)收集和分析車輛行駛和乘客評價信息，實現(xiàn)對網(wǎng)約車安全和服務(wù)的全方位監(jiān)管。
