針對猴痘疫情持續(xù)蔓延，7月29日，美國紐約州州長凱茜·霍楚爾宣布紐約州進入緊急狀態(tài)。圖為7月28日，在美國紐約州瓦爾哈拉，一處猴痘疫苗接種點的工作人員準備疫苗。新華社/路透
因擔心選舉受外國干涉，美國聯(lián)邦政府于9月7日宣布延長國家緊急狀態(tài)；受脊髓灰質(zhì)炎病毒和猴痘疫情等影響，美國多州宣布或延長了其轄區(qū)內(nèi)的緊急狀態(tài)；因數(shù)千名移民從亞利桑那州和得克薩斯州乘坐公共汽車涌入，華盛頓特區(qū)自9月8日起進入為期15天的公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)……近期，美國聯(lián)邦政府和地方政府密集宣布緊急狀態(tài)。
近年來，美國聯(lián)邦政府和地方政府宣布進入緊急狀態(tài)的頻次明顯增加。美國在何種情形下會宣布進入緊急狀態(tài)？聯(lián)邦政府和地方政府各自宣布的緊急狀態(tài)有何區(qū)別？高頻次宣布緊急狀態(tài)，將對美國的社會治理產(chǎn)生哪些影響？這些問題引發(fā)國際社會關(guān)注。
頻率顯著增加
日前，美國白宮官網(wǎng)發(fā)布了署名為美國總統(tǒng)拜登，題為“給眾議院議長和參議院議長關(guān)于外國干涉或破壞公眾對美國選舉信心的、繼續(xù)（實施）國家緊急狀態(tài)的信”。拜登在信中稱，依據(jù)美國《國家緊急狀態(tài)法》有關(guān)規(guī)定，“為應對外國干涉或破壞公眾對美國選舉的信心而產(chǎn)生的威脅，2018年9月12日第13848號行政命令宣布的國家緊急狀態(tài)，將在2022年9月12日后繼續(xù)有效”。
8月4日，美國聯(lián)邦政府因猴痘疫情，宣布國家進入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)。據(jù)俄羅斯《生意人報》網(wǎng)站6月8日報道，美國因電力不足而宣布國家進入緊急狀態(tài)，下令提高發(fā)電產(chǎn)能、從亞洲增購太陽能電池板。
“國家緊急狀態(tài)是指突發(fā)性危機在較大時空范圍內(nèi)嚴重威脅公民生命、健康、財產(chǎn)安全，影響國家政權(quán)機關(guān)正常行使權(quán)力，必須采取特殊的應急措施才能恢復正常秩序的特殊狀態(tài)。”中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國研究所副研究員張帆對本報表示，從1976年《全國緊急狀態(tài)法》出臺到今年4月，歷屆美國總統(tǒng)共宣布了72次國家緊急狀態(tài)。其中30個已到期，42個繼續(xù)有效，每年由在任總統(tǒng)宣布延長。多數(shù)國家緊急狀態(tài)主要針對外部敵對勢力，如應對生化武器擴散、恐怖襲擊等，措施包括凍結(jié)資產(chǎn)等經(jīng)濟制裁、出口管制等。
除了聯(lián)邦政府發(fā)布的緊急狀態(tài)，美國一些地方政府也在近期宣布進入緊急狀態(tài)。
當?shù)貢r間9月8日，因數(shù)千名移民從美國亞利桑那州和得克薩斯州乘坐公共汽車抵達華盛頓，華盛頓市長繆里爾·鮑澤宣布華盛頓進入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)。美國《華盛頓郵報》報道稱，得克薩斯州州長格雷格·阿博特和亞利桑那州州長道格·杜西于4月開始用巴士運送移民前往華盛頓，以抗議拜登政府的移民政策。
自4月以來，美國紐約州陸續(xù)有多個地點采集的廢水樣本中檢出了脊髓灰質(zhì)炎病毒。當?shù)貢r間9月9日，紐約州州長宣布該州進入災難緊急狀態(tài)，本次緊急狀態(tài)將持續(xù)到10月9日。
此外，8月前后，因為猴痘疫情，紐約州、加利福尼亞州和伊利諾伊州相繼進入緊急狀態(tài)。紐約州長辦公室在一份聲明中說，全州進入緊急狀態(tài)后，醫(yī)生、藥劑師、助產(chǎn)士以及注冊護士等專業(yè)人員可以為民眾接種猴痘疫苗。紐約州政府將繼續(xù)保障疫苗供應、提高檢測能力，通過網(wǎng)站和短信提醒系統(tǒng)向民眾發(fā)布疫情相關(guān)信息。
應對緊急事態(tài)
“引發(fā)緊急狀態(tài)的主要因素包括嚴重自然災害、重大人為事故、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會動亂、恐怖事件等。” 張帆介紹，在美國，國家緊急狀態(tài)授予總統(tǒng)很大權(quán)力。1976年的《全國緊急狀態(tài)法》明確規(guī)定，總統(tǒng)宣布國家進入緊急狀態(tài)后，擁有至少136項緊急權(quán)力，涉及生產(chǎn)方式調(diào)控、向國外派兵、國內(nèi)戒嚴、管制企業(yè)運營等。雖然該法經(jīng)由國會通過、并規(guī)定了國會的制衡權(quán)，但總體上擴大了總統(tǒng)的行政權(quán)。該法對美國社會生活的影響總體積極，有助于迅速開展救援救災、減緩災害蔓延、維護社會治安、恢復社會秩序。
對于拜登政府延長2018年9月12日第13848號行政命令宣布的國家緊急狀態(tài)，張帆分析，表面原因來看，當前，中期選舉初選落下帷幕，選舉相關(guān)各方進入最后沖刺階段。為了維護美國民眾對選舉公正性的信心，動員選民投票，拜登政府再次延長這一緊急狀態(tài)也在意料之中。
“深層原因是，美國政府、政客試圖將國內(nèi)矛盾向外轉(zhuǎn)移。” 張帆表示，多年來，美國政府一直抱怨選舉遭遇外國干預。特別是上世紀80年代以來，這種抱怨進一步增加。總體而言，該問題很大程度上具有兩黨共識，且有較廣泛的民意基礎，只是在具體指向國家上有分歧。在兩黨對抗加劇、選舉爭議增多、社會分裂和動蕩加劇的形勢下，美國政府和兩黨政客試圖將選舉存在的問題甩鍋給外國勢力，挽回公眾對“美式民主”制度的信心。
除了總統(tǒng)可以宣布聯(lián)邦層面的緊急狀態(tài)，各州州長、市長也可以宣布其管轄區(qū)內(nèi)的緊急狀態(tài)。
“地方政府宣布進入緊急狀態(tài)的權(quán)力，在應對自然災害和公共衛(wèi)生事件方面更加普遍。各州法律對州長及地方行政長官行使該權(quán)力做出明確規(guī)定。”張帆表示，但是否應采取緊急狀態(tài)也成為兩黨的競選議題之一，這導致聯(lián)邦政府與地方政府之間、行政機構(gòu)與參眾兩院之間、不同黨派控制的地方政府之間時常產(chǎn)生分歧。以應對猴痘疫情為例，國會議員、地方政府和社會組織批評聯(lián)邦政府應對緩慢，但聯(lián)邦政府則稱各州應為防止病毒擴散做更多工作、國會需增加撥款應對疫情。
發(fā)揮作用有限
“近年來，全球化的新趨勢、科學技術(shù)的迅猛發(fā)展以及國家安全威脅的新變化，給美國社會治理帶來諸多新挑戰(zhàn)，美國各級緊急狀態(tài)都有增加趨勢。”張帆分析，緊急狀態(tài)已成為美國社會治理中的重要組成部分，對應對各種緊急事態(tài)和維護美國家安全發(fā)揮了一定的積極作用。
當美國宣布因猴痘疫情全國進入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)時，美聯(lián)社報道稱，該公告將釋放聯(lián)邦資金和其他資源來抗擊病毒。
然而，緊急狀態(tài)的有效性也時常遭到質(zhì)疑。《華盛頓郵報》刊文指出，美國猴痘疫情防控已然失敗，政府往往是在疫情失控后宣布公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)，而不是提前著手應對。美國面對猴痘疫情的狀態(tài)與應對新冠肺炎疫情時如出一轍：疫苗短缺，診所排長隊，病例增加迅速，公眾擔憂、恐懼、疑慮情緒蔓延，各州不堪重負。
“緊急狀態(tài)發(fā)揮作用的局限性依然明顯。”張帆認為，這主要體現(xiàn)在以下幾方面：“一是國家權(quán)力與公民權(quán)之間的矛盾。緊急狀態(tài)下采取的措施可能會干涉公民個人的活動，限制其個人權(quán)利，難免引起保守派精英和民眾的不滿，進而影響緊急狀態(tài)下措施的執(zhí)行效率。二是受制于黨派斗爭。兩黨在應對涉及軍事、外交、自然災害領(lǐng)域的危機方面有較大共識，但在應對涉及邊境安全、公共衛(wèi)生領(lǐng)域的危機事態(tài)時分歧很大。如得克薩斯、亞利桑那等共和黨控制的州傾向于加強邊境管控，為反抗民主黨執(zhí)掌的聯(lián)邦政府較寬松的邊境移民政策，將難民轉(zhuǎn)移至首都華盛頓特區(qū)，給當?shù)貛砉参C。三是聯(lián)邦政府和地方政府之間協(xié)調(diào)不當。例如，在應對新冠肺炎疫情中，是否加強管控、強制接種疫苗，成為聯(lián)邦政府與地方政府之間、不同區(qū)域之間、政府與民眾之間矛盾的新焦點，嚴重影響了美國應對疫情的有效性。”（記者 賈平凡）
（來源：人民日報海外版）
