作者：浙江大學(xué)求是講席教授、中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院國(guó)際院長(zhǎng) 陳志鋼；中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所博士 程曉宇

　　截至2020年底，中國(guó)如期完成了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，近1億貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。習(xí)近平總書記指出，黨的十八大以來(lái)，黨中央團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全黨全國(guó)各族人民，把脫貧攻堅(jiān)擺在治國(guó)理政突出位置，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度的政治優(yōu)勢(shì)，采取了許多具有原創(chuàng)性、獨(dú)特性的重大舉措，組織實(shí)施了人類歷史上規(guī)模最大、力度最強(qiáng)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)?？梢哉f(shuō)，這些措施在全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。其中，在全國(guó)廣泛動(dòng)員開展的精準(zhǔn)識(shí)別“回頭看”重要舉措，是中國(guó)扶貧開發(fā)的實(shí)踐創(chuàng)新，在國(guó)際范圍內(nèi)也屬首創(chuàng)。這一舉措充分保障了扶貧開發(fā)的精準(zhǔn)性，為全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　一、“回頭看”是中國(guó)在減貧事業(yè)發(fā)展歷程中不斷探索出的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)

　　改革開放以來(lái)，中國(guó)始終堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)的扶貧開發(fā)策略，不斷深入探索瞄準(zhǔn)式投放扶貧資源的工作方式，在瞄準(zhǔn)式貧困治理方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)性有了充分認(rèn)識(shí)，從而在精準(zhǔn)扶貧中創(chuàng)新性地實(shí)施了“回頭看”重要舉措。

　　（一）從瞄準(zhǔn)貧困區(qū)域到瞄準(zhǔn)貧困人口，探索精準(zhǔn)投放扶貧資源之路

　　一是瞄準(zhǔn)貧困區(qū)域和貧困縣。1980年，中國(guó)開始嘗試集中資源支援貧困地區(qū)，重點(diǎn)扶持“三西”地區(qū)、老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)等貧困地區(qū)，形成了瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。基于此，中國(guó)進(jìn)一步探索將扶貧資源集中到縣。1994年，確立了592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，形成了瞄準(zhǔn)貧困的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。在縣域扶貧開發(fā)戰(zhàn)略下，1994至2000年間貧困人口數(shù)量大幅降低。

　　二是瞄準(zhǔn)貧困村。盡管縣域瞄準(zhǔn)脫貧成效顯著，但在2000年，仍有大量貧困人口生活在非貧困縣，黨中央意識(shí)到，要提高扶貧效率，扶貧開發(fā)需進(jìn)一步瞄準(zhǔn)到村。2001年，明確提出以貧困村為基礎(chǔ)制定扶貧規(guī)劃、落實(shí)扶貧任務(wù)，確定了在14.8萬(wàn)個(gè)貧困村中實(shí)施“整村推進(jìn)”。瞄準(zhǔn)到村的扶貧戰(zhàn)略大幅度提高了扶貧項(xiàng)目與貧困群體需求匹配程度，改善了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平。

　　三是瞄準(zhǔn)貧困個(gè)體。早期扶貧開發(fā)有效緩解了大面積貧困現(xiàn)象，但隨之而來(lái)的是貧困人口局部集中、總體分散現(xiàn)象凸顯。2012年，全國(guó)仍有6個(gè)省份貧困發(fā)生率高于20%，為確保到2020年全面建成小康社會(huì)，黨中央意識(shí)到減貧資源需更精確地瞄準(zhǔn)貧困人口需求，并在2013年提出“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略。

　　（二）從建檔立卡到“回頭看”，充分認(rèn)識(shí)扶貧精準(zhǔn)的重要性

　　十八大以來(lái)，中國(guó)逐漸探索出以瞄準(zhǔn)貧困人口、找準(zhǔn)貧困原因、針對(duì)性提供幫扶的精準(zhǔn)扶貧方略，形成了以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為基本方略的扶貧思想。2014年，首先對(duì)全部貧困人口實(shí)施了建檔立卡，形成了全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)。但早期建檔立卡中存在一些由于標(biāo)準(zhǔn)不清、認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)、程序不嚴(yán)導(dǎo)致的識(shí)別不準(zhǔn)現(xiàn)象。為此，黨中央多次強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)識(shí)別的重要性。

　　在黨和國(guó)家對(duì)精準(zhǔn)性的重視與強(qiáng)調(diào)下，國(guó)務(wù)院扶貧辦實(shí)施了針對(duì)初次建檔立卡識(shí)別不準(zhǔn)進(jìn)行修正的“回頭看”工作。在優(yōu)越的國(guó)家治理能力的支持下，2016年，順利動(dòng)員了200萬(wàn)扶貧干部開展“回頭看”工作，在不到一年時(shí)間，清退了識(shí)別不準(zhǔn)人口929萬(wàn)，補(bǔ)錄漏評(píng)貧困人口807萬(wàn)，識(shí)別精準(zhǔn)度進(jìn)一步提高，為后續(xù)成功打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　二、“回頭看”通過(guò)做好“三個(gè)堅(jiān)持”破解精準(zhǔn)識(shí)別的“三個(gè)難題”

　　精準(zhǔn)識(shí)別中主要有三個(gè)難題：一是標(biāo)準(zhǔn)不清、二是認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)、三是程序不嚴(yán)。“回頭看”首先是對(duì)初次識(shí)別結(jié)果的一次全面檢查，但僅檢查還不足以破解識(shí)別難題。為此，“回頭看”通過(guò)做好“三個(gè)堅(jiān)持”，逐一破解精準(zhǔn)識(shí)別難題，有效提高了貧困戶識(shí)別準(zhǔn)確度。

　　（一）堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)先行，破解標(biāo)準(zhǔn)不清難題

　　一是鼓勵(lì)各地開發(fā)多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，破解貧困測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)不清難題。在精準(zhǔn)扶貧的初次識(shí)別中，采取的是收入貧困標(biāo)準(zhǔn)，即貧困戶是指人均純收入低于國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶。但實(shí)踐中，由于廣大農(nóng)村群眾大多從事農(nóng)業(yè)、打零工或外出務(wù)工等，其準(zhǔn)確的收入數(shù)據(jù)核算存在不小的難度。“回頭看”鼓勵(lì)各地基于地方實(shí)際開發(fā)多維貧困識(shí)別方法，破解了貧困測(cè)量難題。例如，有些地方在回頭看中形成了“一進(jìn)二看三算四比五議”的工作方式，設(shè)計(jì)了基于多維貧困的精準(zhǔn)識(shí)別入戶評(píng)估方式。

　　二是鼓勵(lì)各地建立明確的排斥性標(biāo)準(zhǔn)，破解“精英俘獲”難題。建檔立卡早期出現(xiàn)了一些貧困名額被農(nóng)村的富裕戶、村干部等精英群體所占據(jù)的現(xiàn)象（即精英俘獲）。“回頭看”對(duì)貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確界定，特別是明確了建檔立卡的排斥性標(biāo)準(zhǔn)。典型的排斥性標(biāo)準(zhǔn)有：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城有商品房；有私家車、大型農(nóng)用車、工程機(jī)械；家庭成員中有國(guó)家干部、村支書、村主任等由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的。排斥性標(biāo)準(zhǔn)明確指出富裕戶和村干部等精英戶不能成為建檔立卡戶，有效地解決了扶貧中的精英俘獲難題。同時(shí)，扶貧干部在實(shí)施清退時(shí)，有明確標(biāo)準(zhǔn)可依，也降低了清退錯(cuò)評(píng)戶的難度。

　　（二）堅(jiān)持做好培訓(xùn)，破解認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)難題

　　一是通過(guò)系統(tǒng)化培訓(xùn)，強(qiáng)化了基層干部的精準(zhǔn)意識(shí)。在精準(zhǔn)扶貧早期，一些基層政府對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策認(rèn)識(shí)不夠準(zhǔn)確，從而出現(xiàn)一些地方重點(diǎn)扶持有發(fā)展能力的農(nóng)戶的現(xiàn)象。“回頭看”通過(guò)對(duì)駐村扶貧干部、村干部等的培訓(xùn)，確保了他們清晰地理解建檔立卡的程序、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，強(qiáng)化了基層政府對(duì)精確識(shí)別工作的重視。

　　二是通過(guò)培訓(xùn)與宣傳，增強(qiáng)了人民群眾對(duì)政策的認(rèn)識(shí)。在“回頭看”開展期間，各地均對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了廣泛宣傳和培訓(xùn)。這使得農(nóng)村居民對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策、建檔立卡的目的與意義等有了更多了解。同時(shí)，對(duì)貧困戶識(shí)別程序進(jìn)行培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)了識(shí)別結(jié)果的信息公示制度。從而有效地提高了建檔立卡信息的透明度，增強(qiáng)了農(nóng)村居民對(duì)精準(zhǔn)扶貧的重視，促進(jìn)了人民群眾的廣泛參與與監(jiān)督。

　　（三）堅(jiān)持主體責(zé)任，破解程序不嚴(yán)難題

　　一是明確了各級(jí)責(zé)任，確保執(zhí)行主體清晰。責(zé)任不明、執(zhí)行主體不清，容易導(dǎo)致一些地方政府在執(zhí)行中“束手束腳”或僵化執(zhí)行。在建檔立卡早期，一些地方政府在進(jìn)行貧困識(shí)別時(shí)出現(xiàn)了全面照搬省級(jí)政府的指導(dǎo)意見，在精準(zhǔn)識(shí)別時(shí)“一刀切”的現(xiàn)象。在“回頭看”開展的同時(shí)，國(guó)務(wù)院扶貧辦明確了各級(jí)政府在精準(zhǔn)扶貧中的責(zé)任，形成省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)、基層干部負(fù)責(zé)進(jìn)行入戶調(diào)查和舉行建檔立卡戶民主評(píng)議會(huì)的工作機(jī)制與責(zé)任體系。同時(shí)，中央政府還要求各省（市、自治區(qū)）主要負(fù)責(zé)同志簽訂了脫貧攻堅(jiān)“軍令狀”，從而明確了各級(jí)責(zé)任，并全面落實(shí)了主體責(zé)任，形成了快速調(diào)動(dòng)資源集中力量開展貧困戶識(shí)別的工作模式，打破了僵化執(zhí)行難題。

　　二是建立了監(jiān)督制度，確保執(zhí)行過(guò)程嚴(yán)格。“回頭看”的同時(shí)，中國(guó)還建立起扶貧審計(jì)與監(jiān)督制度。其一是由國(guó)務(wù)院扶貧辦分年度、分階段定期或不定期進(jìn)行督導(dǎo)和專項(xiàng)檢查。對(duì)扶貧工作中發(fā)生重大失誤、造成嚴(yán)重后果的，對(duì)存在弄虛作假、違規(guī)操作等問(wèn)題的，依紀(jì)依法追究相關(guān)部門和人員責(zé)任。其二是由國(guó)家審計(jì)署對(duì)隨機(jī)抽取的部分貧困縣的建檔立卡與扶貧資金使用情況進(jìn)行重點(diǎn)審查，對(duì)村干部的弄虛作假、優(yōu)親厚友等現(xiàn)象進(jìn)行了披露。扶貧審計(jì)與監(jiān)督制度有效地約束了基層干部在建檔立卡工作中的行為，確保了貧困戶識(shí)別程序的嚴(yán)格執(zhí)行。

　　三是建立了考核制度，確保執(zhí)行效果優(yōu)異。在明確了主體責(zé)任、建立監(jiān)督機(jī)制后，還需對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行考核，從而壓實(shí)責(zé)任與任務(wù)，確保執(zhí)行效果。對(duì)建檔立卡貧困人口識(shí)別、退出的精準(zhǔn)度是國(guó)務(wù)院扶貧辦每年重點(diǎn)考核內(nèi)容之一，對(duì)考核中表現(xiàn)良好的省實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，而考核中表現(xiàn)較差的省份，將約談其主要領(lǐng)導(dǎo)人。一旦發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別中存在弄虛作假、程序不規(guī)范等行為，將對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行懲罰。尤其是，考核制度中還規(guī)定了建檔立卡“回頭看”的結(jié)果與貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)的考核掛鉤，實(shí)行一票否決制。如在“回頭看”工作中，出現(xiàn)了不負(fù)責(zé)任、造成不良后果的現(xiàn)象，將進(jìn)行通報(bào)并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。這進(jìn)一步壓實(shí)了各級(jí)主體責(zé)任，確保了精準(zhǔn)識(shí)別的執(zhí)行效果。

　　改革開放以來(lái)，中國(guó)在扶貧開發(fā)領(lǐng)域不斷深入探索，走出了獨(dú)具中國(guó)特色的扶貧開發(fā)道路，形成了一批中國(guó)扶貧開發(fā)理論與經(jīng)驗(yàn)。“回頭看”正是中國(guó)扶貧開發(fā)中的重要獨(dú)創(chuàng)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，正值鞏固脫貧攻堅(jiān)成效、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過(guò)渡的重要階段，充分發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧的“回頭看”重要經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)各地在扶貧與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，多“回頭看”，常“回頭看”，將大大有利于確保資源正確流向，提高資源利用效率。

（來(lái)源：光明網(wǎng)-理論頻道）