3月26日，美國總統(tǒng)特朗普簽署“2019年臺(tái)灣友邦國際保障與強(qiáng)化倡議法”（英語：Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019，又翻譯為“國際保護(hù)及強(qiáng)化臺(tái)灣邦交國倡議法”》或“臺(tái)灣友邦國際保護(hù)暨強(qiáng)化倡議法”，簡稱“臺(tái)北法案”）。在全世界都全力抗擊新冠肺炎疫情的特殊時(shí)期，美國卻加大對(duì)華打“臺(tái)灣牌”力度，圖謀利用臺(tái)灣問題遏制中國大陸崛起。“臺(tái)北法案”表面上是要助臺(tái)拓展國際活動(dòng)空間，但本質(zhì)上卻只把臺(tái)灣當(dāng)成“以臺(tái)制華”的一個(gè)籌碼，是要把臺(tái)灣“棋子化”的地位法律化，讓臺(tái)灣難以逃脫美國的掌控。
一、聚焦“美國利益優(yōu)先”而非“臺(tái)灣利益優(yōu)先”
回顧“臺(tái)北法案”的立法過程（從理論上來講，特朗普已經(jīng)正式簽署，該法案已經(jīng)成法而不再是法案，但為稱呼方便，本文還是將之稱為“臺(tái)北法案”，而非“臺(tái)北法”。），可謂一波三折，歷經(jīng)兩年多，至今未能全部完成，下面分別從參議院、眾議院和總統(tǒng)的層面，分別對(duì)其立法過程進(jìn)行簡要描述。
一是參議院層面。2018年5月，美國參議員科里·賈德納、馬可·盧比奧、約翰·科寧及克里斯·孔斯就聯(lián)合提案“臺(tái)北法案”（S.3406），在小組委員會(huì)通過后又交付參議院外交委員會(huì)審議，由于無法得到更多議員支持，該版本法案最終胎死腹中，不了了之。但賈德納等人并不心甘，2019年5月23日又重新拋出同一名稱的法案（S.1678）。在賈德納等人游說下，該法案于同年9月25日在參議院外交委員會(huì)排入審議議程表，獲得委員口頭表決通過，并排入?yún)⒆h院議程表決法案。10月29日參議院以口頭表決、“一致同意”方式通過“臺(tái)北法案”。
二是眾議院層面。在參議院持續(xù)推動(dòng)“臺(tái)北法案”的同時(shí)，眾議院中的“親臺(tái)”議員特別是“臺(tái)灣連線”成員也一直在加緊運(yùn)作。2019年10月18日，眾議員匡希恒提出了眾議院版本的“臺(tái)北法案”（H.R.4754），需要眾議院外委會(huì)和眾議院籌款委員會(huì)同時(shí)通過才能提交院會(huì)審議。10月30日也就是參議院表決通過的次日，眾議院外交委員會(huì)口頭表決無異議通過，此后不久眾議院籌款委員會(huì)發(fā)表聲明，稱放棄對(duì)這一法案的審議權(quán)。2020年3月4日，美國眾議院以415票贊成、0票反對(duì)的投票結(jié)果，通過法案。由于法案內(nèi)容有所修改，送回參議院再度表決，隨后參議院在3月11日以一致同意方式通過本法，目前已經(jīng)送交總統(tǒng)特朗普簽署成為法律。
三是總統(tǒng)層面。對(duì)于”臺(tái)北法案”，特朗普有三種選項(xiàng)。一是動(dòng)用否決權(quán)。根據(jù)美國《憲法》規(guī)定，總統(tǒng)可以否決任何在國會(huì)通過的法案，但需要于法案通過后10日（星期日除外）內(nèi)提出。特朗普若對(duì)其否決，該法案將被送回國會(huì)重新審議。如果重新審議時(shí)，法案獲國會(huì)兩院均以三分之二票數(shù)通過，總統(tǒng)的否決權(quán)則會(huì)被推翻，直接自動(dòng)生效成法。另外，特朗普也可以以趁國會(huì)休會(huì)的時(shí)候單方面否決任何獲國會(huì)通過的法案包括”臺(tái)北法案”。但從目前種種跡象來看，特朗普動(dòng)用否決權(quán)的可能性微乎其微，因?yàn)樵摲ò敢呀?jīng)在參眾兩院無異議全票通過，特朗普若是將其否決的話，國會(huì)勢必會(huì)對(duì)總統(tǒng)的否決權(quán)進(jìn)行否決，這樣總統(tǒng)的權(quán)威將受到重大沖擊。二是自動(dòng)生效。特朗普若在收到法案十天之內(nèi)，既不簽署，也不否決，則該法案自動(dòng)生效，正式成法。這就意味著，只要特朗普不動(dòng)用否決權(quán)，該法案就會(huì)自動(dòng)成法。三是正式簽署。特朗普可以選擇對(duì)其正式簽署，以顯示自己對(duì)于國會(huì)的尊重。
特朗普在最后時(shí)刻選擇自動(dòng)簽署而非讓其自動(dòng)生效，顯示對(duì)華打“臺(tái)灣牌”已經(jīng)不再只是美國國會(huì)以“臺(tái)灣連線”為代表的“親臺(tái)”勢力的訴求，而成為美國行政部門和國會(huì)、共和黨和民主黨共同的目標(biāo)，核心目的就是要“全政府”的模式來利用臺(tái)灣問題干擾和遲滯中國大陸的發(fā)展。但從“臺(tái)北法案”立法過程來看，這部法律之所以一波三折、耗以時(shí)日，最主要的原因就是美國國會(huì)一直在思量如何通過這部法律來最大限度的維護(hù)和提升美國國家利益。
對(duì)比參眾兩院達(dá)成的最后協(xié)商版本和最初的版本以及中間過程的幾個(gè)版本綜合來看，最終版有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是更加強(qiáng)調(diào)“美國的利益”。如在第五條的第二款寫道，“在適當(dāng)?shù)那樾蜗?，?duì)于顯著強(qiáng)化、增進(jìn)或升級(jí)與臺(tái)灣關(guān)系之國家，應(yīng)考慮以符合美國利益的方式并與國會(huì)諮商，提升美國與此類國家之經(jīng)濟(jì)、安全及外交交往”。這里規(guī)定的非常明確，就是對(duì)于那些提升與臺(tái)灣關(guān)系的國家，只有在符合美國利益的前提下，美國行政部門才能夠提升與這些國家的關(guān)系。反言之，若是不符合美國的利益，那么美國就可以對(duì)之不管不問。
由此可見，“臺(tái)北法案”雖然名稱上是以臺(tái)灣為主題，但美國考慮的基本出發(fā)點(diǎn)和最高考量卻是美國利益而非臺(tái)灣利益。這樣就意味著未來只有在符合美國利益的情況下，美國才會(huì)落實(shí)這部法案的過程中；如果是在落實(shí)的過程中，出現(xiàn)了與美國利益相抵觸的情形，美國就可以不去落實(shí)。也就是說，未來美國是否會(huì)落實(shí)“臺(tái)北法案”以及落實(shí)的力度是大是小，都完全操之于美國所需而非臺(tái)灣所需。當(dāng)與美國利益相違背時(shí)，就是臺(tái)灣所有“邦交國”都拋棄臺(tái)灣，美國不會(huì)出手。
二、文本內(nèi)容含糊不清，對(duì)臺(tái)承諾一再降級(jí)
本文作者詳盡閱讀了“臺(tái)北法案”從議員提案、小組審議、委員會(huì)通過以及最后院會(huì)通過和兩院協(xié)商的所有版本，從中可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)顯著的脈絡(luò)，就是從最早到最后的版本，美國對(duì)于臺(tái)灣的承諾在逐漸的降級(jí)。相較于”臺(tái)北法案”最初的幾個(gè)版本，在參眾兩院最終達(dá)成的版本中，對(duì)臺(tái)灣的“承諾”明顯打了折扣。
一是在經(jīng)貿(mào)方面。此前無論是參議院版還是眾議院版，都要求美國行政部門與臺(tái)灣洽簽自由貿(mào)易協(xié)定（FTA），而到最終遞交給總統(tǒng)的版本中，則大幅縮水，最后的表述是“美臺(tái)維持強(qiáng)健的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對(duì)推動(dòng)雙方經(jīng)濟(jì)成長、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)都有正面作用”。由之前的力求FTA，到現(xiàn)在只強(qiáng)調(diào)與臺(tái)灣維持強(qiáng)健的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，可見美國國會(huì)對(duì)于美臺(tái)經(jīng)貿(mào)關(guān)系的預(yù)期目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生了重要變化，已經(jīng)不再要求美國行政部門與臺(tái)灣洽簽FTA。
二是在對(duì)臺(tái)“棄臺(tái)就陸”國家的態(tài)度方面。2016年蔡英文上臺(tái)以后，圣多美與普林西比、巴拿馬、多米尼加共和國、布基納法索、薩爾瓦多、所羅門群島以及基里巴斯等七個(gè)國家先后拋棄臺(tái)灣。美國出于維護(hù)地區(qū)影響力、對(duì)抗中國大陸“一帶一路”的政治訴求，打著“替臺(tái)固邦”的幌子，公開對(duì)相關(guān)國家施壓，但最終均以失敗告終。美國國會(huì)此次精心醞釀的“臺(tái)北法案”，全稱即是“2019年臺(tái)灣友邦國際保障與強(qiáng)化倡議法”，核心目的就是要“助臺(tái)固邦”。為了達(dá)到這一目的，在此前的版本中，美國國會(huì)特別強(qiáng)調(diào)對(duì)于那些拋棄臺(tái)灣的國家，美國應(yīng)該降低（degrade）與這些國家的關(guān)系。但最終版本中表述卻是，“在適當(dāng)?shù)那樾蜗?，?duì)于嚴(yán)重?fù)p害臺(tái)灣的安全及繁榮之國家，考慮以符合美國利益的方式并與國會(huì)諮商，調(diào)整（alter）美國與此類國家之經(jīng)濟(jì)、安全及外交交往”。由此前帶有恐嚇性的降低（degrade）與這些國家的關(guān)系，變成現(xiàn)在的調(diào)整（alter），可以看出美國的態(tài)度已經(jīng)變得更加審慎，因?yàn)檎{(diào)整的意思不一定是降級(jí)，只要稍微有所改變，就算是調(diào)整。該法案還特別強(qiáng)調(diào)必須以“符合美國利益的方式”，言外之意就是若是不符合美國的利益，則不需要調(diào)整與這些國家的關(guān)系。
三、構(gòu)建美國涉臺(tái)法律體系，將臺(tái)灣困死在美國戰(zhàn)略棋局
“臺(tái)北法案”雖然篇幅較短，翻譯成中文只有1400多字，但全文反復(fù)重申之前的幾部涉臺(tái)法律，主要有：
一是“與臺(tái)灣關(guān)系法”，強(qiáng)調(diào)1979年制定的“與臺(tái)灣關(guān)系法”聲明，美國的政策是“對(duì)于任何采用武力或其他脅迫形式危害臺(tái)灣人民安全、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序的，美國要保持對(duì)抗能力”。
二是“亞洲再保證倡議法”，強(qiáng)調(diào)美國應(yīng)該“根據(jù)臺(tái)灣現(xiàn)在和將來應(yīng)對(duì)來自中華人民共和國威脅的需求，專門制定方案，定期向臺(tái)灣出售防御性武器，包括以適當(dāng)方式支持臺(tái)灣發(fā)展和整合非對(duì)稱戰(zhàn)力，助臺(tái)構(gòu)建移動(dòng)的、可存活的、有性價(jià)比的戰(zhàn)力”
三是“與臺(tái)灣交往法”，要求美國總統(tǒng)“落實(shí)‘與臺(tái)灣交往法’，鼓勵(lì)美國高層官員訪臺(tái)”。
但分析這些法律文本可以發(fā)現(xiàn)，美國國會(huì)在引述相關(guān)條文時(shí)，部分是對(duì)其進(jìn)行了刪減，部分是對(duì)其進(jìn)行了改寫，有時(shí)候甚至放棄了相關(guān)法律中的最重要表述，如“與臺(tái)灣關(guān)系法”中對(duì)于臺(tái)灣的政治定位問題，在”臺(tái)北法案”中就一個(gè)字都沒有引用。但無論怎樣，美國國會(huì)之所以在”臺(tái)北法案”中反復(fù)重申引用此前的多部涉臺(tái)法律，其核心目的就是要精心構(gòu)筑一個(gè)由多部法律構(gòu)成的法律體系，也就是美國的涉臺(tái)政策，不是由一部法律來完成的，而是由一系列的法律來支撐的，這樣將為美國繼續(xù)以更大力度插手臺(tái)海問題提供更多的法律支撐，也意味著美國正在精心布置一張更大的網(wǎng)，將臺(tái)灣徹底的鎖死在其中而無法逃脫。當(dāng)島內(nèi)的民進(jìn)黨當(dāng)局以及綠營媒體為特朗普簽署“臺(tái)北法案”沾沾自喜、“感恩戴德”的時(shí)候，殊不知臺(tái)灣已經(jīng)落入了美國費(fèi)盡心思設(shè)置的棋局，未來只能任美國擺布，而沒有任何所謂自主的空間。對(duì)于美國而言，臺(tái)灣只是一枚棋子，當(dāng)這枚棋子給美國帶來的收益大于成本時(shí)，美國會(huì)毫不猶豫的
三、對(duì)臺(tái)口惠而實(shí)不至，象征意義大于實(shí)質(zhì)意義
如果僅從字面來看的話，”臺(tái)北法案”對(duì)臺(tái)灣釋放出了多項(xiàng)重大利好消息，如把臺(tái)灣稱為“國家”（nation），把蔡英文稱為“總統(tǒng)”（president），把美臺(tái)關(guān)系稱為“官方關(guān)系”（official relations）和“外交關(guān)系”（diplomatic relations），這些稱謂都是民進(jìn)黨當(dāng)局也包括民進(jìn)黨長期夢寐以求的。因而當(dāng)”臺(tái)北法案”每向前推進(jìn)一步，蔡英文都會(huì)親上前線，向美致謝。
但究其實(shí)質(zhì)而言，“臺(tái)北法案”只是給臺(tái)灣畫下一張大餅，沒有給臺(tái)灣帶來任何實(shí)實(shí)在在的利益，無論是在經(jīng)濟(jì)、政治，還是在協(xié)助臺(tái)灣拓展國際活動(dòng)空間方面，更多是一種虛詞。
如果回顧一下歷史來看，無論美國通過什么樣的法律來宣稱對(duì)臺(tái)灣的承諾，最關(guān)鍵的還要看是否能夠落實(shí)下去。例如，2018年3月美國正式成法的《與臺(tái)灣交往法》（Taiwan Travel Act）至今已經(jīng)過去兩年多，該法核心內(nèi)容是提升與臺(tái)灣高層人員互動(dòng)層級(jí)，此次”臺(tái)北法案”中對(duì)此又再次重申。但在過去兩年多中，美國并未拉高赴臺(tái)人員層級(jí)。馬英九執(zhí)政時(shí)期，美國曾經(jīng)指派過內(nèi)閣級(jí)官員、環(huán)保署長麥卡錫訪臺(tái)，但蔡英文上臺(tái)至今，美國卻并未指派一位內(nèi)閣級(jí)官員訪臺(tái)。
再以美國對(duì)臺(tái)軍售為例，無論是“與臺(tái)灣關(guān)系法”還是“亞洲再保證倡議法”以及此次“臺(tái)北法案”，都明確要求強(qiáng)化對(duì)臺(tái)軍售。但歷史經(jīng)驗(yàn)表明，幾乎美國每次對(duì)臺(tái)軍售，臺(tái)灣都會(huì)淪為“冤大頭”。例如，此前臺(tái)灣曾投入1.6萬億美元對(duì)美采購42套ALQ-131A FMS電戰(zhàn)莢艙，但美國此后卻不斷提高價(jià)格，導(dǎo)致同樣的預(yù)算最后只能購買12套，數(shù)量大幅“縮水”。更讓臺(tái)灣當(dāng)局難以接受的是，美國宣稱該型電戰(zhàn)莢艙僅處于研發(fā)階段，并未實(shí)際生產(chǎn)，這就是說臺(tái)灣當(dāng)局耗費(fèi)巨資購買的，從頭到尾只是一件不存在的商品！最新的消息則是，美國直接撕下了“處于研發(fā)階段”的遮羞布，明確告訴臺(tái)灣已經(jīng)停止研發(fā)電戰(zhàn)莢艙，這就意味著臺(tái)灣投入的1.6萬億美元，已經(jīng)完全打了水漂。
由此可見，對(duì)于美臺(tái)關(guān)系，是否有法律支撐，并非最為重要，最為重要的是臺(tái)灣能否在對(duì)美關(guān)系中凸顯自己的優(yōu)勢和地位。馬英九時(shí)期，憑借“親美和陸”政策，在美國和大陸之間兩面討好，美國認(rèn)為有必要對(duì)其進(jìn)行一定的拉攏，防止其“過度傾中”，因而對(duì)臺(tái)釋放了多項(xiàng)利好消息。但現(xiàn)在的蔡英文當(dāng)局選擇對(duì)美“一邊倒”策略，讓美國認(rèn)為反正臺(tái)灣已經(jīng)主動(dòng)靠攏過來，無需再繼續(xù)拉攏，因而不愿再繼續(xù)通過拉高與臺(tái)灣高層互動(dòng)等來穩(wěn)住臺(tái)灣當(dāng)局。 （作者為臺(tái)海問題時(shí)事評(píng)人）
