在格陵蘭東部拍攝的一座冰山。新華社/法新
最近，美國單方面宣布擴大對北極和白令海大片區(qū)域的大陸架的主權(quán)要求。美國此次提出主權(quán)要求的大陸架面積約100萬平方公里，具有“重要的戰(zhàn)略價值”。不久前，美國與瑞典、芬蘭簽訂防務協(xié)議，允許美國進入芬蘭15個軍事基地，加緊在北極地區(qū)的戰(zhàn)略部署。
地區(qū)緊張局勢加劇
據(jù)美國彭博社報道，美國國務院2023年12月19日發(fā)布《擴展美國大陸架外部界限的公告》稱，距離海岸200海里以外的大陸架部分被稱為“外大陸架”，美國在7個地區(qū)擁有“外大陸架”：北極、大西洋、白令海、太平洋、馬里亞納群島和墨西哥灣的兩個地區(qū)，面積約為100萬平方公里，約為加利福尼亞州面積的兩倍。
美國國務院解釋稱，這一決定涉及的“是地理問題而非資源問題”。美國對大陸架邊界的擴展不會引起與俄羅斯的領(lǐng)土爭端，但需要與加拿大和日本在其主權(quán)主張重疊的地區(qū)劃定海洋邊界。
上海國際問題研究院全球治理研究所副所長、研究員趙隆在接受本報記者采訪時表示，美國國務院公布包括白令海和北極海域的大陸架外部界限醞釀已久，該公告由美國務院領(lǐng)導下14個不同部門組成的“外大陸架工作組”發(fā)布，基于美國國家海洋和大氣管理局和美國地質(zhì)調(diào)查局等機構(gòu)自2003年以來的海洋測繪和數(shù)據(jù)收集。
據(jù)俄羅斯衛(wèi)星通訊社報道，針對美國單方面宣布擴大北極地區(qū)的主權(quán)要求，俄羅斯國家杜馬北極委員會主席尼古拉·哈里托諾夫表示，這種做法不可接受，并可能加劇地區(qū)緊張局勢。
“美國單方面宣布擴大北極地區(qū)的主權(quán)要求是蓄謀已久的行為。”上海交通大學凱原特聘教授、上海交通大學極地與深海發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任薛桂芳在接受本報記者采訪時表示，對大陸架的任何要求都必須由根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）成立的聯(lián)合國大陸架界限委員會審議。美國尚未批準該《公約》，因此，美國此舉是在沒有任何國際法律基礎(chǔ)的情況下采取的行動。
美國總統(tǒng)拜登曾在2021年表示，美國將遵守《公約》規(guī)定，盡管美國不是締約方。
薛桂芳表示，《公約》賦予沿海國家建立200海里專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利。若陸地領(lǐng)土延伸到這些界限以外，該國可以將邊界擴展到350海里。在這一范圍內(nèi)，國家享有對包括石油和天然氣在內(nèi)的資源控制權(quán)。美國不是《公約》締約方，又表示將遵守《公約》規(guī)定，這意味著，美國不想承擔《公約》規(guī)定的相關(guān)責任，又想利用《公約》實現(xiàn)其在北極地區(qū)利益最大化。
圍繞北極進行博弈
薛桂芳介紹，近年來，北冰洋沿岸國家加大北極海域的海洋勘測和繪圖力度，并依據(jù)《公約》第76條有關(guān)200海里以外大陸架外部界限的規(guī)定，將相關(guān)資料提交至聯(lián)合國大陸架界限委員會審議。俄羅斯、加拿大、丹麥（格陵蘭）和挪威均向該委員會提交了相關(guān)材料。2023年2月，聯(lián)合國大陸架界限委員會完成對俄羅斯提交并多次修改的北冰洋海域200海里外大陸架外部界限資料審議，并以建議的方式對其大部分主張作出認可。
“聯(lián)合國大陸架界限委員會首次完成針對北冰洋的外大陸架界限審議，表明圍繞海洋權(quán)利爭奪的北極‘藍色圈地’運動加速。”趙隆表示，“美國選擇在此時宣布包括北極區(qū)域的大陸架外部界限并借此拓展主權(quán)權(quán)利，意在突顯其北冰洋沿岸五國之一的地緣身份，不希望在多邊法律博弈中處于落后地位。”
近年來，美國持續(xù)加大對北極事務的投入力度。2022年10月，拜登政府發(fā)布新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》報告，強調(diào)北極對美國政治、安全的重要意義，明確要求提升美國北極活動能力、強化北極防務建設(shè)，重建美國對北極事務的領(lǐng)導權(quán)。2023年10月，拜登政府發(fā)布《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》報告實施計劃，對美國政府各部門提出30多個戰(zhàn)略目標和200多項行動計劃。美國國防部當前也正在籌備更新文件，預計將于2024年初發(fā)布，進一步強化美國對北極安全事務的政策投入。
美國加大北極事務投入，有礦產(chǎn)、能源等利益考量。彭博社稱，美國單方面宣布擴大對北極和白令海大片區(qū)域大陸架的主權(quán)要求，原因之一是希望獲得生產(chǎn)電動汽車電池所需的礦產(chǎn)。俄新社報道稱，北冰洋海底區(qū)域蘊藏著相當于830億噸標準燃料的資源。在未探索過的大陸架區(qū)域發(fā)現(xiàn)新的大型油氣產(chǎn)地的可能性也非常高。
“北極地區(qū)的戰(zhàn)略與軍事價值也日益凸顯。”薛桂芳指出，在氣候變暖的背景下，北極冰蓋之下的能源和資源正變得適宜開采，北極航道的適航天數(shù)也正逐年增加。對北極航道的控制權(quán)和管轄權(quán)，正成為地區(qū)博弈的重點。
“北極地區(qū)還是美國對俄羅斯戰(zhàn)略包圍的最后一環(huán)。”薛桂芳表示，烏克蘭危機升級后，美國積極拉攏瑞典、芬蘭加入北約，多次聯(lián)合北歐國家發(fā)動對俄萬人以上規(guī)模軍演，事實上已在北極地區(qū)形成對俄羅斯包圍的戰(zhàn)略態(tài)勢。美國聯(lián)合盟友對俄羅斯發(fā)動的制裁與孤立，蔓延至北極地區(qū)。美歐逐步停止與俄羅斯在北極問題上的合作，已造成北極最重要的國際合作機制——北極理事會暫時停擺，并有陷于失能失效乃至解體的風險。
趙隆表示，近年來，隨著北極安全、通道和能源等戰(zhàn)略價值進一步凸顯，俄羅斯從政治、法律、軍事、科技、商業(yè)等多個層面落實其“北極2035戰(zhàn)略”。俄羅斯的外大陸架界限主張得到國際機構(gòu)的認可，是其北極綜合開發(fā)進程中的重要突破。在烏克蘭危機延宕的背景下，俄美同為北冰洋沿岸國，圍繞北極的博弈值得持續(xù)關(guān)注。
北極地區(qū)局勢更加復雜
“此次美國公布外大陸架界限并借此拓展主權(quán)權(quán)利，表明其對于《公約》存在明顯的矛盾心態(tài)。”趙隆表示，一方面，美國希望依據(jù)《公約》確立的相關(guān)法律制度，拓展自身海洋權(quán)利以及針對外大陸架的非生物資源開發(fā)權(quán)等；另一方面，美國又不希望自身堅持的所謂“航行自由”被《公約》約束，不愿批準《公約》。目前，美國大陸架外部界限的相關(guān)主張無法獲得聯(lián)合國大陸架界限委員會這種《公約》創(chuàng)設(shè)機構(gòu)的認可。此外，美國的相關(guān)主張與加拿大等鄰國還存在重疊區(qū)域，需通過復雜的雙邊談判進行劃界。
近年來，不少環(huán)北極國家甚至域外國家都將目光瞄向北極。2019年，美國國防部頒布《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》報告。同年，加拿大頒布《加拿大北極與北方政策框架》。2022年，美國頒布新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》報告，英國、法國也出臺了各自的北極戰(zhàn)略：英國首部北極軍事戰(zhàn)略《英國在北極的防務貢獻》要求英軍加強在北極的行動、提升北極相關(guān)能力；法國首部極地戰(zhàn)略《平衡極地：2030年前法國極地戰(zhàn)略》，為北極和南極設(shè)定了到2030年的地緣政治和環(huán)境目標，并“討論和協(xié)調(diào)軍事領(lǐng)域相關(guān)問題”等。
當前，國際社會對北極形勢深感擔憂，北歐各國正著力修復被地緣政治破壞的國際合作環(huán)境：作為輪值主席國，挪威在北極理事會當前失能的情況下，盡可能維持機制的日常運轉(zhuǎn)；芬蘭堅持開辦北極圈論壇等活動，力圖為北極合作保留溝通路徑，推動北極秩序重回正軌。
薛桂芳分析，此次美國單方面宣布擴大對北極和白令海大片區(qū)域大陸架的主權(quán)要求，導致北極地區(qū)局勢更加復雜。此外，美國的北極“朋友圈”也不是“鐵板一塊”。
趙隆表示，2022年10月，拜登政府發(fā)布新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》報告，將安全列為核心戰(zhàn)略支柱。芬蘭和瑞典相繼向北約遞交加入申請后，作為多邊治理重要平臺的北極理事會或?qū)⑿纬?ldquo;北約對俄羅斯”的事實分裂狀態(tài)。美國爭奪北極事務領(lǐng)導地位的嘗試，或?qū)е卤睒O事務從多利益攸關(guān)方之間的“弱競爭”，走向以認同分裂、陣營對立、前沿威懾、權(quán)益爭奪和對話空白為特征的“強沖突”。
（來源：人民日報海外版 記者 賈平凡）
