九、靈石公司、正和公司訴安徽省渦陽縣人民政府、安徽省蒙城縣人民政府、安徽省利辛縣人民政府請求訂立特許經(jīng)營行政協(xié)議案
(一)基本案情
2011年9月1日，安徽省渦陽縣人民政府(以下簡稱渦陽縣政府)通過招商方式，與北京正和晴陽投資有限公司(以下簡稱正和公司)訂立《城市生活垃圾焚燒發(fā)電處理特許經(jīng)營協(xié)議》。后因該協(xié)議違反市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項目應(yīng)當公開招標的法律強制性規(guī)定，經(jīng)紀檢監(jiān)察部門查處，該協(xié)議終止。2012年12月，受安徽省蒙城縣人民政府、安徽省利辛縣人民政府委托，渦陽縣政府對三縣垃圾焚燒發(fā)電BOT項目進行聯(lián)合招標，招標文件規(guī)定“中標人需支付正和公司12,113.55萬元”，該筆款項系渦陽縣政府與正和公司終止上述協(xié)議產(chǎn)生的費用。因該筆費用較大，導(dǎo)致其他投標人棄標，又因競標人沒有達到三家，案涉招標轉(zhuǎn)入單一來源采購，山西靈石正和實業(yè)有限公司(以下簡稱靈石公司)與正和公司組成的聯(lián)合體中標。2013年10月8日，國信招標公司向聯(lián)合體發(fā)出簽約通知書。在合同訂立過程中，雙方就合同部分內(nèi)容的變更發(fā)生分歧，互相指責系對方原因?qū)е逻t遲不能簽約。2017年7月5日，渦陽縣政府作出關(guān)于項目終止的函。靈石公司、正和公司遂起訴，請求判令三縣政府繼續(xù)與兩公司訂立行政協(xié)議，三縣政府賠償違約金6,705萬元及前期費用12,113.55萬元、退還保證金100萬元并承擔利息損失。
(二)裁判結(jié)果
安徽省亳州市中級人民法院一審認為，兩公司要求支付正和公司前期費用12,113.55萬元，不屬于本案審理范圍，可另案解決。因合同未成立，且雙方并未就違約金進行約定，兩公司要求支付違約金6,705萬元，不予支持。兩公司所繳納的100萬元保證金應(yīng)予退還。遂判決：渦陽縣政府返還正和公司所繳納的保證金100萬元，駁回兩公司的其他訴訟請求。雙方當事人均不服，提起上訴。
安徽省高級人民法院二審認為，案涉垃圾焚燒發(fā)電BOT招標行為，違反政府采購法應(yīng)公開招標的規(guī)定，廢標后沒有報請相關(guān)部門批準重新招標；設(shè)置中標人承擔“投入前期費用12113.55萬元”這一明顯不合理條件排斥潛在投標人；違反法律強制性規(guī)定采取單一來源采購等，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法情形”，該招標行為無效。靈石公司、正和公司請求法院判令渦陽、蒙城、利辛三縣政府繼續(xù)訂立協(xié)議的訴訟請求不能成立。合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財產(chǎn)，應(yīng)當予以返還。由于案涉招標屬于嚴重違法的無效招標，本案不適用違約責任。故靈石公司、正和公司要求招標人支付違約金6,705萬元的請求不能成立。但渦陽縣政府應(yīng)當退還保證金，并依法支付投標保證金的銀行同期存款利息。正和公司因招商與渦陽縣政府訂立的《城市生活垃圾焚燒發(fā)電處理特許經(jīng)營協(xié)議》，違反法律強制性規(guī)定，經(jīng)有關(guān)部門查處已經(jīng)終止，其所產(chǎn)生的前期費用，不屬于本案可以一并審理的范圍，可循法律規(guī)定的途徑解決。據(jù)此改判：渦陽縣政府返還正和公司交納的投標保證金100萬元及相應(yīng)的利息，駁回兩公司的其他訴訟請求。
(三)典型意義
當事人就某一行政協(xié)議行為提起訴訟，但訴訟請求同時涉及其他行政協(xié)議行為的，人民法院應(yīng)當依法予以釋明并區(qū)分處理，即對于與被訴行政協(xié)議行為相關(guān)聯(lián)的訴訟請求直接進行處理，與之沒有直接關(guān)聯(lián)的訴訟請求，告知其另循法定救濟路徑。行政協(xié)議的訂立、履行需要經(jīng)過法定程序的如招投標程序，人民法院應(yīng)當對是否經(jīng)過或者符合法定程序進行審查，進而對行政協(xié)議的效力作出判斷。對于依法應(yīng)當訂立行政協(xié)議的情形，協(xié)議相對人可以請求人民法院判令依法訂立行政協(xié)議。行政協(xié)議未成立或者無效的，當事人提出追究對方違約責任的訴訟請求，人民法院依法不予支持。本案所涉的BOT項目，需經(jīng)過法定的招投標程序，且先后出現(xiàn)兩類行政協(xié)議行為，其對應(yīng)的法律關(guān)系及法律后果并不相同。第一個行政協(xié)議系未經(jīng)法定招標程序而通過招商訂立協(xié)議的情形，依法屬于無效行政協(xié)議。第二個行政協(xié)議雖通過招標形式，但違反了招投標的法定要求，招投標程序?qū)儆跓o效情形，招、投標當事人之間依法不能訂立行政協(xié)議。人民法院經(jīng)審查后區(qū)分處理，未支持協(xié)議相對人要求訂立行政協(xié)議的訴訟請求，并按照締約過失情形確認協(xié)議當事人之間的責任，理順了當事人之間的法律關(guān)系，有助于行政協(xié)議爭議的妥善解決。
