大陸終止ECFA 臺(tái)灣不可承受之重 合成圖
作者 羅慶生（臺(tái)灣國(guó)際戰(zhàn)略學(xué)會(huì)執(zhí)行長(zhǎng)、博士）
去年7月我曾撰寫(xiě)《正視ECFA十年大限將至》一文，指出臺(tái)灣不推兩岸 “服務(wù)貿(mào)易協(xié)議”與“貨品貿(mào)易協(xié)議”，中國(guó)大陸有正當(dāng)理由在ECFA滿10年后終止。此議題在島內(nèi)引起重視后，原本因今年1月國(guó)臺(tái)辦表態(tài)“不希望看到這一重要成果得而復(fù)失”而止息，近日ECFA是否終止的議題再度被挑起。
不一樣的是，去年討論此議題多為臺(tái)灣學(xué)者，近日討論者多為大陸學(xué)者。大陸學(xué)界已注意到兩岸敵意滋長(zhǎng)，單向惠臺(tái)不可行，開(kāi)始評(píng)估ECFA終止的利弊，而結(jié)論多認(rèn)為利大于弊。如此連結(jié)大陸宣布暫停陸生來(lái)臺(tái)就學(xué)，ECFA的存續(xù)似乎不再那么穩(wěn)固。
本文將探討大陸終止ECFA對(duì)臺(tái)灣的影響。在此之前，由于ECFA究竟有沒(méi)有“10年大限”眾說(shuō)紛紜，故先厘清所謂“10年大限”議題的脈絡(luò)。雖然目前民進(jìn)黨否認(rèn)“10年大限”存在，但最先提出此一質(zhì)疑的卻是10年前擔(dān)任黨主席的蔡英文；此一詞匯，也是當(dāng)時(shí)綠營(yíng)媒體批評(píng)馬時(shí)期簽署ECFA時(shí)所首創(chuàng)。
蔡英文首先質(zhì)疑ECFA10年大限
2010年4月25日，當(dāng)時(shí)執(zhí)政的馬英九與在野的蔡英文進(jìn)行一場(chǎng)政策辯論，辯論的主題即為ECFA。蔡英文認(rèn)為世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)定ECFA10年內(nèi)要轉(zhuǎn)為自由貿(mào)易協(xié)議（FTA），而FTA要開(kāi)放臺(tái)灣市場(chǎng)，因而強(qiáng)調(diào) “一簽ECFA就排定了10年內(nèi)一定要開(kāi)放九成市場(chǎng)的時(shí)程”，認(rèn)為將影響臺(tái)灣好幾百萬(wàn)人失業(yè)或者收入降低，批判ECFA是糖衣毒藥。馬英九則以開(kāi)放市場(chǎng)的10年不是鐵律，有許多例外響應(yīng)。
因此，6月30日，兩岸簽署ECFA次日，臺(tái)灣綠營(yíng)媒體自由時(shí)報(bào)即以 “WTO10年大限，馬舉特例回避”為標(biāo)題，引用多位綠營(yíng)學(xué)者的論點(diǎn)，批評(píng)馬舉少數(shù)特例辯稱WTO并未硬性規(guī)定，顯然是在回避問(wèn)題。這是“10年大限”詞匯的緣由。
從國(guó)際建制的角度，所謂“10年大限”的關(guān)鍵在ECFA是不是FTA的過(guò)渡性協(xié)議。WTO允許各關(guān)稅領(lǐng)域相互簽訂FTA，但規(guī)定FTA的零關(guān)稅必須普及90%的貿(mào)易，如果基于雙方需要只對(duì)部分商品免稅，將妨礙他國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)第三國(guó)不公平。但在達(dá)成FTA之前，雙方可先簽署過(guò)渡性協(xié)議，對(duì)特定商品免稅，時(shí)限10年。
兩岸達(dá)成ECFA時(shí)曾向WTO通報(bào)，指這協(xié)議并未完成，談判仍在進(jìn)行中，不屬于過(guò)渡性協(xié)議。當(dāng)然這不是兩岸說(shuō)不是就不是，但如果沒(méi)有第三國(guó)向WTO提出異議，協(xié)議仍可繼續(xù)。即便有第三國(guó)提出，在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下還有攻防，且這機(jī)制在特朗普政府抵制下已接近癱瘓。
ECFA實(shí)施10年甚少聽(tīng)聞第三國(guó)抱怨，要不要繼續(xù)給予對(duì)方早收清單的免稅成為兩岸自己的事。然而，ECFA中規(guī)定盡速完成的《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》與《貨品貿(mào)易協(xié)議》，前者因“太陽(yáng)花學(xué)運(yùn)”未能在“立法院”通過(guò)，民進(jìn)黨上臺(tái)后即不再推動(dòng)，后者的談判也中斷。故就法理而言，ECFA實(shí)施10年后有理由終止。大陸甚至無(wú)須依照ECFA文本第16條在180天前提出終止的書(shū)面通知并進(jìn)行協(xié)商，徑行宣布遵循WTO規(guī)定在滿10年之日自動(dòng)失效即可。就終止或繼續(xù)ECFA這議題而言，球在中國(guó)大陸那一邊。
終止ECFA對(duì)臺(tái)灣的影響可能超出預(yù)期
雖然終止ECFA目前仍是假設(shè)性議題，但民進(jìn)黨當(dāng)局也曾對(duì)此議題做過(guò)響應(yīng)。國(guó)貿(mào)局統(tǒng)計(jì)2019年出口適用早收清單金額僅剩198億美元，年減達(dá)16%，認(rèn)為對(duì)臺(tái)外貿(mào)影響已相對(duì)較??；且評(píng)估主要沖擊產(chǎn)業(yè)為石化、運(yùn)輸工具及部分農(nóng)產(chǎn)品，若恢復(fù)課征，關(guān)稅約在5%到10%之間。
198億美元并不多，僅占臺(tái)灣2019年出口總值3,293億美元的6%。關(guān)稅稅率5%到10%也屬于可接受的范圍。因此雖然陸委會(huì)表示，ECFA對(duì)雙方均有利，希望能持續(xù)落實(shí)，但緩解民眾反彈的成分居多，實(shí)際上綠營(yíng)學(xué)者多認(rèn)為，ECFA終止后的沖擊并沒(méi)有那么大，且愈施壓美國(guó)對(duì)臺(tái)的助力也愈大，只要臺(tái)美FTA能簽下，與日本、新加坡簽單邊協(xié)議的機(jī)會(huì)就提高。
不過(guò)這類(lèi)觀點(diǎn)可能過(guò)于樂(lè)觀。首先，雖然美國(guó)的“臺(tái)北法案”表示要增強(qiáng)與臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，但特朗普上任后簽署的貿(mào)易協(xié)議，無(wú)一例外，包括對(duì)加拿大、日本等堅(jiān)實(shí)盟邦，都是在堅(jiān)持“對(duì)美國(guó)有利”的條件下壓迫對(duì)方讓步而達(dá)成。臺(tái)美若談判FTA，恐怕很難回避美牛、美豬進(jìn)口議題。如果親美抗中所達(dá)成的臺(tái)美FTA，結(jié)果卻是美國(guó)得利臺(tái)灣有損，擅長(zhǎng)選舉精算的民進(jìn)黨將難以承擔(dān)。
綠營(yíng)所期望的是美國(guó)能給予臺(tái)灣更好的條件談成FTA，但這期盼恐怕也會(huì)落空。去年因?yàn)橹忻蕾Q(mào)易戰(zhàn)，部分臺(tái)灣代工廠商將生產(chǎn)線遷回臺(tái)灣出貨，使臺(tái)灣對(duì)美出口增長(zhǎng)17.16%，并取代意大利成為美國(guó)第10大貿(mào)易伙伴。如此也使得對(duì)美貿(mào)易順差增加到114.5億美元，較2018年49.7億美元成長(zhǎng)了130%。對(duì)貿(mào)易失衡極為敏感的特朗普應(yīng)不會(huì)滿意這數(shù)據(jù)，要讓利臺(tái)灣恐怕不會(huì)同意。
其次，表面上看來(lái)終止ECFA只牽涉198億美元商品貿(mào)易，其實(shí)不然。減免關(guān)稅可視為一種讓利行為，雙方透過(guò)ECFA互相讓利表示友善，這在身分認(rèn)定上表示不再視對(duì)方為敵人。兩岸在簽署ECFA時(shí)原本也期望透過(guò)進(jìn)一步的“服貿(mào)協(xié)議”與“貨貿(mào)協(xié)議”強(qiáng)化這種關(guān)系，可惜中斷。在臺(tái)灣激進(jìn)的民粹主義者堅(jiān)持“中國(guó)是敵人”，并逐漸在年輕族群發(fā)酵而成為蔡英文勝選的主因后，ECFA其實(shí)已是兩岸關(guān)系“友善”時(shí)期的殘余。
隨著兩岸關(guān)系的持續(xù)惡化，這種殘余的象征符號(hào)愈來(lái)愈少，例如陸客自由行、陸生來(lái)臺(tái)就讀等都已暫停。然而，暫停的陸客與陸生可以重新開(kāi)放，終止的貿(mào)易協(xié)議卻不能恢復(fù)重來(lái)。不可逆的ECFA如果終止，即意味著兩岸友善關(guān)系的正式結(jié)束。臺(tái)海未來(lái)出現(xiàn)地緣政治緊張，類(lèi)似1996年臺(tái)海危機(jī)，甚至激化為戰(zhàn)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)將變高。
如此，在友善時(shí)期建立的兩岸貿(mào)易關(guān)系，是否也會(huì)翻轉(zhuǎn)？
兩岸從1992年達(dá)成“九二共識(shí)”后，貿(mào)易快速增長(zhǎng)，2019年總額已高達(dá)1,903億美元，其中臺(tái)灣出口1,322億美元，占總出口比重40.2%，進(jìn)口584億美元，占比20.5%，順差738億美元。2019年臺(tái)灣對(duì)外貿(mào)易順差總額為435億美元，如果排除出口大陸，為逆差303億美元。兩岸貿(mào)易對(duì)臺(tái)灣的重要性不言而喻。
兩岸貿(mào)易是奠基在友善的兩岸關(guān)系上，而ECFA的終止，則象征兩岸友善關(guān)系的結(jié)束。如此ECFA連結(jié)的就不是198億美元商品的出口，而是1,903億美元的兩岸貿(mào)易。兩岸未來(lái)如果潛藏著戰(zhàn)爭(zhēng)的高風(fēng)險(xiǎn)，那我們可以想象，將會(huì)有愈來(lái)愈多的企業(yè)，基于避險(xiǎn)的理由逐漸將生產(chǎn)線遷出臺(tái)灣。臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)將如溫水煮青蛙般的逐漸衰敗。
雖然，臺(tái)灣激進(jìn)的民粹主義者或許會(huì)歡迎這種局面，他們主張追隨美國(guó)對(duì)華鷹派的“脫鉤論”與中國(guó)大陸貿(mào)易脫鉤。但這種違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的思維在美國(guó)已遭到反彈而修正，在臺(tái)灣更不具可行性。有太多的例子證明，堅(jiān)持意識(shí)型態(tài)而不考慮商業(yè)利益，將對(duì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重摧殘?；蛟S要等到ECFA真的被終止，才能啟動(dòng)臺(tái)灣深一層次的反思吧？
